Sources imprimées

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1963

Bouchard, Maurice. Rapport de la Commission d'enquête sur le commerce du livre dans la province de Québec. S.l., s.n., 1963. 250 p.

CHAPITRE III

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

1- Le choix des manuels scolaires, responsabilité gouvernernentale

Le principal défaut du systéee actuel est d'échapper à l'épreuve démocratique d'une critique active dans le cours de ses activités normales. Semblable système suppose un monde où la perfection est la règle générale. Le Comité Catholique est présumé capable de ne pas se tromper ou, tout au moins, de corriger rapidement ses erreurs. Mais, pour qu'il en soit ainsi, il ne suffit pas de pouvoir délibérer sagement. Il est nécessaire, pour le Comité, d'être également bien renseigné sur la marche des activités qui relèvent de sa responsabilité. Ce qui présume, non seulement que les personnes impliquées dans ces activités sont efficaces et honnêtes, mais aussi, que, les organismes dans lesquels ces personnes jouent un rôle sont adéquats, et que les liens entre ces divers organismes et avec le Comité Catholique sont bien conçus.

Si l'une ou l'autre de ces conditions fait défaut, le Comité Catholique risque de couvrir de son prestige et de son honorabilité des situations fondamentalement inacceptables, tout simplement parce qu'il n'est pas complètement informé de ce qui se passe. Les problèmes d'inefficacité et de nombreux conflits d'intérêts que nous avons

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relevé au sein des sous-comités et des sou-commissions chargés des programmes d'enseignement et du choix des manuels scolaires démontrent amplement qu'il ne s'agit pas d'un risque purement hypothétique.

D'autre part, nous vivons dans un régime démocratique, où les citoyens ont un droit fondamental, celui d'exiger et de recevoir une justification des politiques et de l'application de celles-ci en matière d'enseignement. Le présent régime ignore ce droit. Les programmes scolaires et le choix des manuels scolaires s'y rapportant sont faits sans que le public ait l'occasion d'en discuter. Même si, en définitive, c'est lui qui supporte tous les frais du système, le citoyen d'ici est traité comme un mineur.

Pour respecter tous les droits démocratiques d'abord, et ensuite, parce que l'enquête sur la question des manuels scolaires a révélé qu'un système de décisions trop bien abrité contre une critique permanente du public ne paraît pas en mesure de repérer et de corriger rapidement ses lacunes et ses erreurs, nous recommandons que dans le cadre des structures nouvelles de l'enseignement public qui résulteront des décisions prises relativement au projet de bill 60, le Ministre de l'Education soit directement responsable de l'approbation des manuels scolaires et de toutes les études préalables à cette approbation. A cet effet, nous croyons que le ministère de l'éducation proposé dans le bill 60 doit comporter un service des manuels scolaires ayant une section pédagogique formée de spécialistes des diverses disciplines. Travaillant à temps complet, ces spécialistes seraient chargés de faire rapport au ministre sur la correspondance entre un programme d'enseignement et les projets de manuels scolaires que les éditeurs soumettraient relativement à ce programme. L'approbation officielle des manuels relèverait ensuite du Ministre.

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Nous sommes conscients des objections que cette recommandation peut susciter au point de vue de l'aspect confessionnel de l'enseignernent public. Bien qu'il n'entre pas dans l'optique de notre enquête de faire des suggestions sur ces problèmes, nous ne pouvons ignorer les difficultés que notre recommandation suscite à cet égard.

A notre point de vue, ces difficultés doivent être réglées sans mettre en cause la responsabilité exclusive du Ministre quant à l'approbation officielle des manuels, de telle sorte que les décisions officielles prises dans ce domaine puissent toujours être contestées et défendues en Charnbre. A cet effet, il est nécessaire que non seulement l'approbation, mais encore l'initiative de la procédure appartiennent au Ministre.

Toutefois, préalablement à toute approbation, le Ministre devrait soumettre les manuels aux organismes confessionnels, tel le Comité Catholique. Et ceci, sans restriction quant aux disciplines. II faut admettre, en effet, que les manuels de n'importe quelle discipline peu vent comporter des passages discutables au point de vue religieux ou moral. Et les rapports émanant des organismes confessionnels devraient, en principe, lier le Ministre de façon absolue, dans la mesure où ces rapports s'opposent à des ouvrages dont le contenu serait contraire à la morale et à la religion. Dans les autres cas, ces rapports ne devraient pas lier le Ministre de façon absolue. Autrement, ces organismes ne pourraient être définis comme purement consultatifs, et la responsabilité ministérielle se trouverait limitée par un droit de veto et de décision qui éhapperait au contrôle des Chambres.

2- Pour une politique du manuel scolaire

Tant chez les auteurs que chez les éditeurs,

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l'enquête a permis de constater l'absence d'une concurrence significative, aussi les incitations à améliorer la qualité des textes et à réduire le coût de production et les prix de vente sont-elles très faibles.

Chez les auteurs, ce défaut de concurrence est, en bonne part, imputable aux conflits d'intérêts et aux nombreuses lacunes de la procédure d'approbation des manuels signalées plus haut, telles que l'insuffisance de publicité concernant les nouveaux programmes et, en général, les vices de fonctionnement des organismes contribuant à l'étude des manuels. On s'installe dans un sous- comité et l'on s'arrange pour produire la totalité ou du moins une proportion importante des manuels requis dans une discipline aux divers degrés du système d'enseignement. Lorsque la têche semble trop considérable, on n'hésite pas à se faire, en quelque sorte, entrepreneur de manuels en s'assurant de tous les collaborateurs nécessaires. C'est le cas, par exemple, de M. Pierre Dagenais.

Chez les éditeurs, les limitations délibérées de la concurrence sont variées. En général, on s'efforce de respecter un champ déjà couvert par un autre éditeur. En conséquence, il existe très peu de matières pour lesquelles le nombre de manuels concurrents est allé jusqu'à la limite de trois, admise par le D.I.P. Ce qui fait douter que la suggestion de l'association des éditeurs canadiens de manuels scolaires à l'effet d'éliminer cette limite, soit un pas sérieux vers une concurrence active entre eux. Il s'agit plutôt d'un coup porté contre la position de puissance du Centre de Psychologie et de Pédagogie au sein des divers comités du D.I.P. Et on ne voit pas quel intérêt le public peut avoir à ce qui ne pourrait bien êre, en définitive, qu'un simple déplacement dans le contrôle du marché. La lutte pour ce contrôle n'a rien à voir avec la concurrence tant qu'elle ne se traduit pas en production et en prix. Nous y croirons le jour où il deviendra normal que

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plusieurs éditeurs présentent simultanément autant de projets de manuels scolaires pour un programme donné. Et à titre d'économiste, nous osons avancer que cette concurrence ne viendra pas spontanément, compte tenu des caractéristiques de ce marché. L'Etat doit la provoquer et l'organiser.

En conséquence, nous recommandons:

1o que pour tout nouveau manuel correspondant à un nouveau programme ou à un programme modifié, le Ministre de l'Education ,organise un concours;

2o que, lorsque les manuels correspondant à des programmes déjà fixés sont en usage depuis 6 ans, le Ministre de l'Education organise un concours de manuels pour ces programmes, les manuels déjà utilisés pouvant être admis à ces concours avec ou sans modification;

3o que le nombre maximum d'éditeurs pouvant inscrire un projet de manuel à un concours donné soit limité à dix;

4o que le jury formé pour l'examen des projets soit composé de spécialistes de la matière pertinente et qu'il soit présidé par le spécialiste de la même discipline qui est attaché à la section pédagogique du service des manuels scolaires au ministère de l'éducation;

5o que, parmi les projets soumis à concours, un nombre maximum de quatre soit retenu pour fin d'approbation officielle par le Ministre de l'Education.

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Le deuxième chapitre de ce rapport a établi que le régime des prix des manuels scolaires est complètement anarchique. A cause de l'absence d'une concurrence effective et d'un contrôle sérieux par le D.I.P. , chaque miaison, sinon chaque auteur fait son prix en y faisant entrer des éléments qui n'ont rien à voir avec le coût du manuel en cause. Ainsi, aux Presses Universitaires Laval, on justifie le prix très élevé des manuels de matjhématiques achetés à l'abbé Larue, qui les a traduitsd lui-même de l'anglais, en reportant les argents tirés de la vente de ces manuels sur le financement d'éditions à tirage limité destinées aux degrés supérieurs du secondaire ou au niveau universitaire. Le principe de cette politique est sain, mais il est injuste d'en faire porter le poids sur deux ou trois ouvrages à grand tirage dans le niveau primaire. Chez les Frères des Ecoles Chrétiennes du Centre Pédagogique de Québec, nous l'avons vu, les prix très élevés des manuels scolaires servent au financement des besoins divers de la communauté.

En conséquence de cette situation, nous recommandons:

1o que soit créé, au sein du service des manuels scolaires du ministère de l'édiucation, une section chargée de contrôler les prix et les normes de qualité matérielle des ouvrages scolaires;

2o que l'approbation officielle d'un manuel porte non seulement sur la correspondance au programme et la valeur pédagogique de l'ouvrage, mais aussi sur le prix et la qualité matérielle de celui-ci;

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3o que, sous peine de suspendre l'approbation d'un ouvrage déjà admis, le Ministre ait le pouvoir d'obliger un éditeur de reviser le prix d'un manuel, s'il y a lieu, au jugement de la section prix et normes de qualité des manuels scolaires.

Nous avons constaté, dans le cours du deuxième chapitre, que la cause principale et la plus généale du prix élevé de nos manuels scolaires est l'exigence par les auteurs de redevances extraordinairement élevées qui vont, dans plusicurs cas jusqu'à 30% du prix de vente, et à la limite, au-delà [sic] de 40%. En France, par contraste, le pourcentage de redevances varie de 4% à 6% pour les ouvrages à grand tirage du niveau primaire, de 8% pour les ouvrages à tirage plus limité et, au maximum, de 10% lorsqu'un ouvrage est produit par plusieurs auteurs (l). Il y a donc vraiment lieu d'agir contre les excès que nous subissons ici,

Nous recommandons donc:

1o qu'en vertu du contrôle qu'il exercerait sur les prix des manuels scolaires, le Ministre de l'Education fixe à 10% du prix de vente les redevances auxquelles l'auteur ou les les auteurs d'un manuel scolaire peuvent avoir droit;

2o que l'auteur ou les auteurs d'un mianuel scolaire ne puissant percevoir en redevances, sur la période d'approbation de six ans, qu'un montant maximum de $15 000.

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(1) Appendice F-III-14.

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3o que le Ministre de l'Education exige, avant d'approuver tout manuel scolaire, que l'éditeur ait conclu avec l'auteur un contrat dans lequel les redevances de l'auteur seront limitées conformément à la politique du ministère;

4o que, dans le cas d'ouvrages à tirages élevés, si l'auteur perçoit ce maximum en moins de six ans, l'éditeur soit obligé, par contrat, de verser le reste des redevances au ministèe de l'Education;

5o que le Ministre de l'Education constitue, avec ces redevances, un fonds spécial pour le financement des concours de manuels scolaires.

Il est évident, en effet, que dans un système où les auteurs sont rémunérés en pourcentage du volume des ventes, la production des auteurs et des écliteurs s'oriente surtout vers les ouvrages à grand tirage, c'est-à-dire, ceux qui s'adressent aux degrés du primaire et aux degrés inférieurs du secondaire. Le principe d'un maximum de $15 000. de redevances en six ans permet de contrecarrer cette orientation et d'attircr une production plus abondante pour les degrés supérieurs. Les redevances supplémentaires perçues par le fonds des manuels sur les ouvrages à grand tirage peuvent être utilisées, en effet, pour subventionner les auteurs et éditeurs qui soumettent en concours un projet de manuel. Et l'importance relative de la subventioin peut être conçue de manière à stimuler la productivité pour les niveaux supérieurs.

Tout le monde constate, depuis longtemps déjà, que les degrés supéricurs de notre enseignement, les

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collèges classiques et les universités surtout, utilisent massivement des manuels de langue anglaise. Nous sommes d'avis que cette situation ne peut être corrigée sans un encouragement direct aux auteurs et aux éditeurs qui voudraient produire pour ces niveaux de l'enseignement.

Le montant maximum de $15 000. est suggéré en tenant compte du fait que la rédaction d'un ouvrage au primaire, qui ne requiert pas généralement plus d'un an de travail, ne devrait pas être rémunérée au-delà [sic] de ce qui est prévu comme revenu moyen pour le professeur titulaire dans une université.

Il est implicite, dans notre recommandation, qu'un auteur ayant déjà perçu $15 000. au cours d'une première période d'approbation de son ouvrage, puisse encore recevoir le même montant au cours d'une deuxième ou d'une troisième période, si son ouvrage est réapprouvé à la suite d'un deuxième ou d'un troisième concours. Autrement le système rémunérerait tous les ouvrages sur la même base indépendamment de leurs mérites relatifs.

3- Les conflits d'intérêts

C'est la caractéristique des institutions à gestion paternaliste, comme le Comité Catholique et l'ensemble de ses organismes satellites, de confier des tâches et des rôles à des individus ou à des groupes sans jamais vraiment déléguer de pouvoirs à ces individus et ces groupes. De sorte que, s'il s'introduit des déficiences graves dans le fonctionnement du système, elles ne peuvent être imputées, en définitive, qu'à l'organe principal, en l'occurrence, le Comité Catholique, en ce qui regarde les conflits d'intérêts des auteurs de manuels scolaires.

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On peut lui reprocher de n'avoir pas réagi, avant la fin de l'ann6e 1959, aux conflits d'intérêts qui pullulaient au sein des sous-comités et des sous-commissions. On peut lui reprocher aussi d'avoir réagi mollement, de ne s'être pas attaquée à la racine du problème, et d'avoir pris une décision sans effet réel. A quoi peut bien mener, en effet, l'interdiction faite à un auteur membre d'un sous-comité de siéger à la séance délibérant sur le choix de son propre manuel, lorsqu'on sait que l'auteur a siégé sur ce sous-comité tout au long de l'élaboration du programme, et qu'en cours de route, il a commencé de rédiger son manuel, le remettant souvent par tranches aux autres membres du sous-comité? Il est évident que, le moment venu de recommander l'approbation de l'ouvrage en cause, tous les jeux sont déjà faits et que les collègues de l'auteur seraient bien embarrassés de lui apprendre, à la séance suivante, qu'ils lui ont joué le mauvais tour de ne pas recommander son oeuvre.

Il est possible de présumer, pour réduire la portée de cette critique, que le Comité Catholique n'a été averti que très tard de ce problème et, probablement, d'une façon incomplète. D'où la lenteur et le peu de vigueur de sa réaction. C'est en tous cas l'hypothèse qui nous semble la moins contestable, eu égard aux membres du Comité Catholique dont la lucidité et l'intégrité ne peuvent êre mises en doute. On s'en convainc facilement lorsqu'on connaît la position claire et sans compromis adoptée par Son Excellence Monseigneur Labrie dans l'affaire de "L'Elève".

Pendant le mois de mars 1952, alors que la consultation dont nous avons donné les résultats était en cours, le Révérend Père Paul-Aimé Martin, c.s.c., directeur général de Fides, sollicitait une entrevue de Monseigneur N.-A. Labrie. Voici des extraits de la réponse de Monseigneur Labrie, datée du 24 mars 1952:

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"J'ai été nommé président de la sous-commission chargée d'étudier les livres pédagogiques... M. le Surintendant a tenu à choisir pour cette commission des personnes absolument indépendantes de ces publications. Nos instructions nous recommandent également de prendre nos informations chez des éducateurs qui n'ont rien à voir avec les publications en cause... Je serais heureux de vous voir, mais, pour le moment, je croirais manquer à la distinction et à l'impartialité si j'allais m'exposer à des instances intéressées..."

L'hypothèse énoncée plus haut nous semble d'autant moins contestable que le Comité Catholique n'était en contact avec les sous-comités et les sous-commissions que par l'intermédiaire du secrétaire catholique du D.I.P.: M. Roland Vinette.

Pour qus le Comité Catholique ait été averti à temps et convenablement de ces problèmes, il eut fallu que le Secrétaire catholique ait été quelque peu sensible à ces mêmes problèmes. Or l'enquête démontré le contraire. Il est lui-même en conflit d'intérêt comme auteur. Nous avons établi que le Centre de Psychologie et de Pédagogie, dont M. Roland Vinette est membre et dont il fut gérant jusqu'à sa nomination comme secrétaire catholique, détient en quolque sorte le monopole des conflits d'intérêts et, fait étrange, que la presque totalité des ouvrages qui donnent lieu à ces conflits d'intérêts ont été approuvés après l'entrée en fonction de M. Vinette comme secrétaire catholique. Nous avons vu, dans le cas particulier de M. Gérard F'ilteau, comment jouait l'appui de M. Vinette. Appui inconscient ou involontaire, nous a-t-il dit en audience semi-

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publique(l), mais non moins efficace pour autant. M. le Surintendant Jules-Omes Desaulniers nous a affirrmé sans détour que, au sein de la direction du D.I.P., seul M. Viniette était directement et régulièrement en rapport avec les sous-comités et sous-commissions, d'une part, et avec le Comité Catholique, d'autre part.

Parce que tous les pouvoirs sont localisés au niveau du Comité Catholique, M. Vinette peut, évidemment, se couvrir facilement. On ne lui a jamais donné d'instructions relativement aux conflits d'intérêts avant 1959(2). On ne peut donc le charger ni d'être incompétent dans l'exécution des instructions reçues, ni d'en avoir restreint l'lapplication dans son propre intérêt ou dans l'intérêt de tiers.

M. Vinette ne peut être accusé de quoi que ce soit, même comme auteur en conflit d'intérêts, parce que le Comité Catholique n'a pas donnné d'instructions rigoureuses à l'effet d'éliminer ces conflits d'intérêts. Mais le Comité Catholique ne pouvait donnner ces instructions sans l'initiative d'une suggestion par M. Vinette. Au total, personne n'est plus respondable de rien dans toute cette affaire. C'est bien pourquoi nous avons recommandé que des manuels scolaires relève désormais d'une personne responsable, le Ministre de l'Education. Quant à M. Vinette, comme il n'a pas joué le rôle d'initiateur que le Comité Catholique eût été en droit d'espérer de sa part, contentons-nous de dire qu'il ne mérite pas nos félicitations, ni celles du public au nom duquel est menée cette enquête.
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(1) Entrevue à Québec, le 20 septembre 1963, appendice E-III-24.
(2) Audience avec M. Vinette à Québec le 20 septembre 1963, appendice E--24.

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Comme c'est l'ensemble du système de décisions qui conduit à l'approbation des manuels scolaires qui s'est fourvoyé dans cette histoire de conflits d'intérêtes, nous n'avons d'autre alternative que de mettre en cause les décisions pertinentes à la question.

En conséquence, nous recommandons:

1o que l'approbation des manuels et des revues scolaires donnant lieu à des conflits d'intérêts soit suspendue;

2o qu'on ouvre des concours pour de nouveaux manuels dans ces matières;

3o qu'on examine sérieusement l'utilité réelle des revues scolaires avant d'en permettre à nouveau la vente dans les écoles.

Nous recomnmandons, en outre, que le Ministre de l'Education prenne les dispositions nécessaires

pour exclure des divers organismes impliqués dans la procédure d'approbation des manuels scolaires toute personne intéressée comme auteur ou collaborateur, et toute personne intéressée directement ou indirectement dans une maison d'édition de manuels;

pour exclure que les personnes directement responsables de la sélection des livres et de l'approvisionnement en livres dans le système scolaire soient intéressées comme auteurs, ou comme propriétaires dans un commerce d'édition ou de librairie.

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